CUANDO PASE EL TEMBLOR

Elegí el título de una canción muy conocida de Soda Stereo para este artículo porque lo encuentro bastante apropiado para identificar el tema de este artículo - aunque el impacto de la pandemia se puede equiparar más al de un terremoto -, a propósito de lo que estamos viviendo con la emergencia nacional declarada por el gobierno por causa de la epidemia del COVID-19. En efecto, hoy en día, como no podía ser de otra manera, tanto el gobierno como las empresas y la población en general, estamos todos más preocupados en mejorar la salud pública, atender las necesidades de los enfermos y de ayudar a la población más vulnerable, a fin de que se pueda sortear de la mejor forma posible esta fase crítica de la pandemia, que es la prioridad nacional.

Sin embargo una vez levantada la emergencia nacional – cuando pase el temblor -, se debe retomar las actividades económicas y la vida diaria de las personas para paulatinamente encaminarnos nuevamente a la senda del crecimiento económico. Pero como ya lo han adelantado los expertos a nivel mundial, el mundo no será el mismo, pues el virus va a convivir con nosotros por bastante tiempo y habrá que mantener los cuidados de salud que estamos teniendo ahora si es que no se quiere tener un rebrote epidemiológico en el futuro.

En tal sentido, ya se debe pensar en medidas a tomar desde el día siguiente en que se levante el aislamiento social decretado por la emergencia nacional, adecuando todos los actores (gobierno, personas, empresas) sus actividades a la nueva realidad que nos ha impuesto esta pandemia. Desde este punto de vista es claro que las actividades de negocio deben reformularse a fin de mantener, por ejemplo, las medidas de distanciamiento social y de no aglomeración de personas en espacios cerrados. Para ello, es crucial que se mantenga el trabajo remoto y el contacto físico cuando sea estrictamente necesario; afortunadamente herramientas tecnológicas existen solo que habrá que usarlas más intensivamente.

Así, considero que esta adaptación debe pasar por una virtualización de procesos y procedimientos, de manera tal que la interacción a distancia sea la regla general y no la excepción. En el campo aduanero y de comercio exterior creo que se puede hacer mucho en el país, considerando lo que ya se tiene avanzado a nivel de entidades del estado y de operadores de comercio exterior. Es más, conforme al dicho de que “de toda crisis nace una oportunidad”, se debe aprovechar como oportunidad la profundización de las medidas de virtualización implementadas por la SUNAT y otras entidades del estado en la actividad del comercio exterior, así como su implementación en aquellas entidades del estado que aún no lo han hecho. Aquí algunas ideas:

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11. Programa FAST: la SUNAT viene implementando, a través de su programa FAST (Facilidad Aduanera, Seguridad y Transparencia), la virtualización de sus procesos y procedimientos aduaneros de ingreso y salida de mercancías, control de operadores de comercio exterior, y gestión del riesgo. Prácticamente cubre transversalmente todas las operaciones de la cadena logística de comercio exterior. El objetivo de este programa es que todas las actividades que sean posibles de los procedimientos aduaneros sean automatizados utilizando una plataforma web, eliminando trámites presenciales y facilitando y agilizando el comercio exterior.

La oportunidad que veo en este caso es que la SUNAT ajuste su calendario de implementación de las actividades consideradas dentro del programa, adelantando fechas en la medida de lo posible, a fin de que en el menor tiempo, considerando el nuevo escenario de negocios que se avecina, tenga totalmente implementado y completamente en funcionamiento los procesos virtuales del programa. Es más, la SUNAT debería evaluar ampliar el alcance de su proyecto a todos sus procesos y procedimientos vinculados al comercio exterior, de manera tal que la interacción personal con los usuarios de comercio exterior sea mínima. No solo respecto a los procedimientos de despacho de mercancías sino también a los otros procedimientos (fiscalización, procesos no contenciosos, etc.).

Evidentemente que habrán procesos que requieren de una presencia física como, por ejemplo, el reconocimiento físico de la mercancía, en cuyo caso se deberá establecer los protocolos de seguridad personal necesarios para disminuir los riesgos de salud; no solo por parte de la autoridad aduanera sino también del propio operador de comercio exterior; pero la idea es que estos procesos presenciales sean los estrictamente necesarios y en la menor cantidad posible. Es decir, de ser posible, que en una sola visita el personal del operador de comercio exterior realice todas las gestiones presenciales que requiera para un procedimiento en particular.

22.  VUCE: La Ventanilla Única de Comercio Exterior es un proyecto que viene implementando la virtualización de procesos relacionados con el comercio exterior. Actualmente ha implementado las solicitudes en línea de autorizaciones para el tránsito, ingreso y salida de mercancías. Actualmente comprende los componentes de mercancías restringidas (autorización para el ingreso o salida de mercancías restringidas de ciertas autoridades competentes), origen (gestión de la emisión de certificados de origen) y portuario (gestión para la recepción, estadía y despacho de naves en los puertos).

Al igual que el programa FAST de la SUNAT, considero que la oportunidad de la VUCE está en ampliar su alcance incorporando a las autoridades competentes que faltan en su componente de mercancías restringidas, a fin de que se incluya a todo el universo de autorizaciones sectoriales necesarias para la importación o exportación de mercancías. Así mismo, valdría la pena evaluar si se puede incorporar otros procedimientos como, por ejemplo, solicitudes de inspección de mercancías al sector competente (SENASA, DIGEMID, DIGESA. Sería conveniente también la total interoperabilidad con el sistema de la SUNAT para que la información y los productos de la VUCE puedan ser enviados a esta última e incorporado en sus procedimientos automatizados.

En el tema de los certificados de origen sería interesante que se amplíe a los certificados de origen no preferencial – necesarios para no imponer derechos antidumping. Respecto a los certificados de origen digital, que actualmente se tiene como opción para los países de la Alianza del Pacífico, el MINCETUR tiene la oportunidad de explorar su uso con otros acuerdos comerciales, no solo para el caso de las exportaciones peruanas, sino también para las importaciones. No es un secreto que el certificado de origen digital, además de ser seguro, representa un ahorro en costos y tiempo y, también, que no sea necesario un trámite presencial.

33. Procedimientos sectoriales: es también una buena oportunidad para que las distintas entidades vinculadas al comercio exterior automaticen sus diversos procesos de interacción con los usuarios, de tal forma que sus procedimientos de registros, autorizaciones, solicitudes de información y documentación, consultas, análisis de laboratorio, copias autenticadas de documentos, procesos administrativos sancionadores o no, etc., puedan realizarse en línea garantizando siempre la seguridad de la comunicación, y poniendo a disposición de sus usuarios herramientas tecnológicas, como aplicaciones, para trámites y consultas.

Algunas entidades ya tienen implementado en línea algunos de sus procedimientos, con un mayor o menor grado de desarrollo, pero creo que ahora la oportunidad se presenta para que se amplíe su alcance y cubra la mayor cantidad de procedimientos posibles en el menor tiempo posible. Somos conscientes que este es un reto mayor, porque algunas entidades requieren de mayores recursos, en todo sentido, que otras para poder implementar o mejorar la tecnología de la información y de la comunicación en su sector, pero también creo que el gobierno debe hacer el mayor esfuerzo para dotarles de esos recursos, dentro del marco de la política de gobierno digital, dadas las circunstancias que se presentarán de un cambio en la forma de hacer negocios.

Ahora bien, esta no es solo una tarea de las entidades del estado sino que el sector privado debe también hacer un esfuerzo por contribuir en el uso intensivo de la tecnología de la información. Los empresarios son también conscientes que requieren de una adecuación de sus procesos y procedimientos (ya nada será como antes) y, por eso, los operadores de comercio exterior que aún no han incorporado dicha tecnología a sus procesos, o que lo han hecho parcialmente, no pueden seguir dilatando esa decisión, pues ahora se convierte en un imperativo incluso, me atrevería a decir, necesaria para su subsistencia. De nada sirve que la virtualización se haga de un solo lado (el Estado) si los destinatarios no están preparados para usarla; por ello, de ese lado de la relación, también hay una tarea ineludible por hacer y, mientras más pronto mejor.

A estas alturas no es una novedad que la virtualización será la regla general en los negocios y actividades; está entre nosotros para quedarse, y no como una alternativa temporal a los efectos de la actual pandemia. El teletrabajo, en algunos sectores económicos más que en otros, será la forma usual de trabajo y ello requiere un uso intensivo de la tecnología y de las herramientas de comunicación y, para ser efectivo, requiere de la virtualización de procesos y procedimientos. No hay otro camino y las empresas necesitarán adaptarse. Afortunadamente, creo yo, en las áreas de aduanas y de comercio exterior, el camino parece ser menos complicado, pues el país viene avanzando en esa dirección desde hace unos años; pero también creo que se va a necesitar un mayor esfuerzo de parte de todos los involucrados para implantar, en el menor tiempo posible, un nuevo paradigma en la forma de hacer negocios y de interactuar con los socios de la cadena logística y con las autoridades competentes, a lo que esta pandemia nos va a obligar.

OBLIGATORIEDAD DEL DESPACHO ANTICIPADO

El despacho anticipado permite numerar una declaración aduanera de mercancías (DAM) antes del arribo de la mercancía al país. Esta modalidad de despacho no es nueva, pues ya en la Ley General de Aduanas aprobada por el Decreto Legislativo N° 809 se legislaba sobre el Sistema Anticipado de Despacho Aduanero (artículo 45°), solo que con el carácter de excepcional y sujeto en un principio al comportamiento de cumplimiento normativo del importador; pues la regla general era la numeración de la DAM una vez ingresada la mercancía al país. Desde aquél entonces hasta ahora, el uso de esta modalidad de despacho ha variado considerablemente, pasando a ser la modalidad de despacho privilegiada por la administración aduanera.

A tono con la experiencia internacional, los estándares internacionales, las obligaciones de los acuerdos comerciales, la eficiencia de la administración aduanera y la propia exigencia competitiva para los operadores de comercio exterior; así como debido la presencia de problemas logísticos en las operaciones de comercio exterior, que implican sobrecostos a las operaciones de importación, el despacho anticipado en el país pasó a convertirse de una modalidad excepcional a una normal, con la intención de que la gran mayoría de despachos de importación se tramite bajo esta modalidad. El cambio de paradigma, como suele suceder con todo gran cambio de costumbre, debió ser gradual y evidentemente adecuándolo a la realidad de las operaciones aduaneras y de los operadores de comercio exterior del país, pues era evidente que ya no podía haber marcha atrás en su implementación generalizada.

El último capítulo en esta trama de implementación del despacho anticipado se da con la promulgación del Decreto Legislativo N° 1433 (setiembre de 2018, en adelante el decreto legislativo) que, entre otros, modifica los artículos 130° y 131° de la Ley General de Aduanas (Decreto Legislativo N° 1053, en adelante la LGA). Así, en cuanto al artículo 130°, el decreto legislativo modifica el plazo de destinación de la mercancía (numeración de la DAM), siendo ahora desde antes del arribo de la mercancía hasta 15 días calendario siguientes al término de la descarga.  Originalmente, con la LGA se estableció a la numeración anticipada como la regla general (dentro de los 15 días calendario anteriores al arribo del medio de transporte), y a la numeración posterior como excepción (dentro de los 30 días calendario siguientes al término del embarque). Posteriormente, el Decreto Legislativo N° 1235 estableció plazos diferenciados por modalidad de despacho, siendo de hasta 30 días calendario antes del arribo del medio de transporte para el anticipado, y de 15 días calendario siguientes al término de la descarga para el denominado despacho diferido.

Como puede apreciarse, las modificaciones en los plazos de la destinación aduanera de mercancías en estos 11 años siempre han tenido como objetivo privilegiar el uso del despacho anticipado, fluctuando entre ser la opción regular (en contraposición a la excepcionalidad del despacho posterior) a ser una opción con un mayor plazo de destinación para incentivar al propio importador a que elija esta opción, no solo por un tema de costos operativos sino también por un tema de facilitación aduanera. Pero la realidad demostró que, no obstante las intenciones de la administración aduanera, los importadores seguían utilizando mayormente el despacho diferido. De acuerdo con la SUNAT, las DAM con modalidad anticipada al 2017 representaron el 36.60% del total de DAM numeradas, siendo en el 2012 el 22.65%. Si bien esto representa un incremento de 62% en un período de 5 años, en términos absolutos solo representa un poco más de la tercera parte del total de DAM numeradas, lo que refleja un uso más que modesto. Si a esto le sumamos que muchas veces el importador no podía cumplir con el plazo de arribo de la mercancía para el despacho anticipado (por factores independientes a su voluntad), debiendo solicitar el cambio de modalidad al despacho diferido, los resultados se muestran poco alentadores.

Respecto al artículo 131°, el decreto legislativo introdujo otro cambio quizás mucho más importante y de mayor impacto que el anterior, anunciando en su segundo párrafo la aplicación obligatoria del despacho anticipado a más tardar el 31.12.2019, debiendo regular el reglamento las excepciones a esta obligatoriedad. Con el Decreto Legislativo N° 1235, la obligatoriedad no tenía fecha cierta ni era total, pues previamente debía existir un informe sobre su conveniencia y un decreto supremo que establezca la gradualidad de la obligatoriedad del despacho anticipado.

Las recientes modificaciones al reglamento de la Ley General de Aduanas, aprobadas por Decreto Supremo N° 367-2019-EF, han precisado las disposiciones del artículo 131° de la ley. Así, se incorpora el artículo 62A al reglamento, en el que se establece que el despacho anticipado es obligatorio para la importación para el consumo y opcional en los demás regímenes aduaneros y en los regímenes aduaneros especiales salvo que sus normas específicas no lo permitan. En cuanto a las excepciones, se establecen ocho supuestos para casos específicos en los que no es posible aplicar este tipo de despacho por la propia operatividad del despacho, el tipo de mercancía o la naturaleza del régimen aduanero; y un supuesto que es “cuando lo determine la administración aduanera”, lo que si bien a primera vista permite una flexibilidad de la obligatoriedad, su aplicación genera algunas dudas: ¿es arbitraria o deberá existir alguna justificación?, ¿estará sujeta a requisitos y condiciones?, ¿será ejercida en forma general o caso por caso?.

Con la obligatoriedad del despacho anticipado se busca generalizar los beneficios de esta modalidad que se resumen en una reducción de costos y tiempos para el importador, al poder disponer de su mercancía en un menor tiempo desde que arriba al país y eliminar la intervención de intermediarios – y sus costos – en la cadena logística. La SUNAT estima que, al haber más DAM anticipadas, se reducirá el tiempo de despacho de las mercancías en un 50%; se agilizaría el movimiento de contenedores descongestionando las zonas primarias y reduciendo los costos asociados a su uso; y se reducirían los costos y tiempos del uso de documentos físicos, pues la administración aduanera contará con información electrónica anticipada.

Pensamos que pocos pueden dudar de los beneficios del despacho anticipado, en especial los importadores, pero la pregunta es ¿están todos ellos preparados para su uso obligatorio?, lo que lleva a otra pregunta: ¿por qué no se utiliza más esta modalidad de despacho?

Para responder la primera pregunta, se debe tener presente que para el uso del despacho anticipado el importador debe conocer la información del documento de transporte, disponible cuando se embarca la mercancía, por lo que desde ese momento, y conociendo ya la demás información pues está en su poder, puede numerar anticipadamente la DAM – salvo las excepciones por la naturaleza de la mercancía, las restricciones a la mercancía, uso de contingentes arancelarios, entre otros. Tomando en cuenta los plazos de travesía de las naves en la vía marítima y el plazo para la destinación aduanera, nos parece que los importadores si pueden estar preparados en el aspecto documentario.

La respuesta a la segunda pregunta quizás tengo mucho que ver con la modificación introducida por el Decreto Legislativo N° 1235, estableciendo que en el despacho anticipado las mercancías debían arribar en un plazo no superior a 30 días calendario a partir del día siguiente de la fecha de numeración de la DAM y que, vencido dicho plazo, se debía utilizar el despacho diferido. En muchos casos, el importador, por causas ajenas a su voluntad, se veía imposibilitado de poder cumplir con este el plazo perentorio, quedando obligado a cambiar la modalidad de despacho a diferido, perdiendo los beneficios del anticipado. Con la eliminación de este plazo de arribo de las mercancías dispuesto por el decreto legislativo, desaparece esta limitante que en realidad perjudicaba el uso del anticipado, pues el importador que se encontró con este problema seguramente ya no utilizaría el despacho anticipado nuevamente.

Creemos que tanto las condiciones normativas como las operativas para la obligatoriedad del despacho anticipado están dadas para que los importadores puedan utilizarlo como modalidad primigenia, pero que solo falta una mayor voluntad para el total cambio del paradigma en este tema, debiendo incidir la administración aduanera en difundir permanentemente las bondades y beneficios del sistema y de las modificaciones que entrarán en vigencia a fin de año; y también regular los aspectos de alcance general de aplicación del sistema que todavía generan alguna duda en el importador.

Modificaciones a la Ley General de Aduanas. Plazo de prescripción

Con el Decreto Legislativo 1433, publicado el 16.09.2018, se han dictado varias modificaciones a la Ley General de Aduanas, algunas de las cuales son cambios sustanciales que deben tenerse muy presente. Estas modificaciones tienen una entrada en vigencia escalonada, desde el día siguiente de la publicación de la norma hasta el 31.12.2020 como máximo, de acuerdo a lo que dispone la Primera Disposición Final del decreto legislativo.

Una de estas modificaciones que no debe pasar desapercibida, y que entró en vigencia el 17.09.2018, es respecto a los plazos de prescripción; es decir, el plazo que tiene la administración aduanera para accionar contra el contribuyente o usuario aduanero. La prescripción es un derecho que tiene el obligado y que lo protege frente a la inacción de su acreedor, evitando que tenga una amenaza permanente fruto de la negligencia o desidia de quien debe hacer valer un derecho.

Hasta antes de la modificación del decreto legislativo 1433, el plazo de prescripción establecido en el artículo 155 de la Ley General de Aduanas para determinar y cobrar tributos era uno solo y se computaba a partir del 1° de enero del año siguiente de la fecha de nacimiento de la obligación tributaria. Es decir, la administración aduanera tenía un plazo máximo de cuatro años, computados en la forma señalada por la ley, para fiscalizar, emitir una resolución de determinación y cobrar los tributos adeudados.

Ahora, se han separado los plazos de prescripción para los supuestos antes señalados, manteniendo la modificación el mismo plazo y cómputo de prescripción para la determinación de los tributos, pero fijando un nuevo plazo de prescripción de cuatro años para el cobro de los tributos y los montos indebidamente restituidos, computados a partir del día siguiente de notificada la resolución de determinación.

En la práctica, esta modificación de los plazos de prescripción significa que ahora la administración aduanera tiene un plazo máximo total de 8 años para cobrar una deuda tributaria: cuatro años para fiscalizar y determinar y cuatro años para cobrar, con lo cual se ha doblado el plazo para que la administración aduanera pueda cobrar una deuda tributaria. Esto parece un exceso, más aun cuando el plazo de prescripción está sujeto a interrupción y suspensión que extienden la facultad de la administración aduanera de fiscalizar y cobrar tributos.

Además, la modificación del artículo 155° de la Ley General de Aduanas se aplica a los procesos en trámite que aun no tengan resolución de determinación y cuyo plazo de prescripción se haya iniciado hasta antes del 1° de enero del 2018, con lo cual a todos estos procedimientos se le computará el plazo de prescripción del cobro de la deuda tributaria conforme a la nueva regla: cuatro años desde el día siguiente de notificada la resolución de determinación.

Si la administración aduanera no tiene la capacidad suficiente para ejercer sus facultades dentro de plazos de prescripción razonables, la solución no es modificar dichos plazos o cómputos sino dotar a la administración aduanera de los recursos y herramientas adicionales que requiere para poder realizar sus funciones en forma eficiente y efectiva dentro de plazos prudenciales para los administrados.

Resoluciones Anticipadas

Una importación está sujeta a la contingencia de que el dueño o declarante cometa una infracción sancionable por la ley, sea por incumplir con algún requisito del régimen aduanero, por presentar información incorrecta, o por falta de pago o un menor pago de tributos, entre otras causales. Las sanciones previstas en la Ley General de Aduanas van desde la multa hasta el comiso de la mercancía.

Para disminuir o eliminar el riesgo de la contingencia, el importador o declarante debe utilizar las herramientas que tenga a su disposición para entender correctamente la operación, determinar el régimen aduanero y el cumplimiento de sus requisitos y condiciones y determinar si corresponde el pago de tributos y su cuantía. Hoy en día es muy importante para el importador tener un record de cumplimiento impecable, pues es un elemento que se considera para el otorgamiento de ciertos beneficios aduaneros o de estatus especial, como el del Operador Económico Autorizado.

Una de esas herramientas que lamentablemente es bastante subutilizada son las resoluciones anticipadas, que se incorporan a nuestro ordenamiento legal y operativa aduanera con el acuerdo comercial con Estados Unidos, estando presente, con mayor o menor desarrollo, en todos los otros acuerdos comerciales suscritos por el Perú. Estas resoluciones anticipadas son pronunciamientos de la administración aduanera, previa a la importación de la mercancía, que determinan la aplicación de criterios y normas técnicas a un caso concreto, con la particularidad que son de observancia obligatoria para todas las aduanas del país y que se pueden aplicar a operaciones futuras siempre que no varíen las condiciones y circunstancias con las que se emitió la resolución anticipada.

De esta forma, con una resolución anticipada, el importador tiene la seguridad, siempre que se respeten las condiciones y circunstancias en la operación real, que la administración aduanera aplicará el criterio o norma técnica previamente determinado, por lo que no debería presentarse ninguna contingencia por incumplimiento de alguna obligación aduanera. Esto es muy importante para el caso de tributos, pues su omisión genera no solo el pago de una multa sino también el doble de los tributos no pagados más los intereses correspondientes.

A raíz de la vigencia del acuerdo comercial con Estados Unidos, se han implementado las siguientes resoluciones anticipadas:

1. Clasificación arancelaria: que determina la subpartida arancelaria de la mercancía para efectos de la declaración aduanera y determinación del derecho arancelario a pagar, de ser el caso.
2. Aplicación de criterios de valoración: que determina los criterios y el método de valoración aduanera que debe aplicarse para la valoración aduanera de una mercancía; su aplicación asegura al importador la correcta determinación de la base imponible para el pago del derecho arancelario.
3. Aplicación de devoluciones, suspensiones u otras exoneraciones de aranceles aduaneros: que determinan si los insumos importados que serán incorporados o consumidos en la producción del bien a exportar, otorgarían el derecho al beneficio de restitución simplificado de derechos arancelarios; si las mercancías a su ingreso al país cumplirían con los requisitos y condiciones para acogerse al régimen de Admisión Temporal para Reexportación en el mismo Estado; si conforme a las normas específicas, la importación de las mercancías cumplirían con los requisitos y condiciones para acogerse a los beneficios exoneratorios contemplados en la legislación nacional y; si las mercancías que habiendo sido destinadas al régimen de exportación temporal para perfeccionamiento pasivo, cumplirían con los requisitos y condiciones para ser reimportadas libres del pago de derechos arancelarios en el marco del acuerdo comercial correspondiente.
4. Aplicación de cuotas: que determina si la mercancía puede ser elegible para asignarle una porción de la cantidad de contingente arancelario establecido en el acuerdo comercial. Hay que considerar que esta resolución anticipada no asegura el otorgamiento de la porción del contingente, lo que se hace al momento de la importación; pero permitirá al importador saber si la importación de su mercancía puede obtener una porción de la cuota asignada para la aplicación del trato preferencial. 
5. Origen y marcado de origen: son resoluciones que, en el primer caso, determinan si la mercancía califica como originaria y, en el segundo caso, si se cumplen con las reglas de marcado del país de origen, de acuerdo a lo que dispone el correspondiente acuerdo comercial. El origen de la mercancía es fundamental para poder gozar de la preferencia arancelaria negociada en el acuerdo comercial, por lo que tiene un impacto tributario.

Todas estas resoluciones anticipadas tienen su marco normativo definido y procedimientos desarrollados, pero por algún motivo no son utilizadas por los importadores. Quizás es una herramienta insuficientemente difundida, o el plazo de 150 días para la emisión de la resolución sea una limitante, pues el comercio internacional es expeditivo, pero el importador, en especial recurrente en un mismo tipo de mercancías, debería hacer un análisis costo-beneficio (respecto de los tributos involucrados, la magnitud de la sanción y su récord como importador) para definir el uso de una resolución anticipada.

Potenciando el Programa de Operador Económico Autorizado

En los dos primeros meses del presente año se dictaron dos normas legales que tienen el fin evidente de potenciar el Programa de Operador Económico Autorizado (OEA), dentro del objetivo que tiene la SUNAT de profundizar en las medidas de facilitación del comercio exterior.

La primera norma es la Resolución de Intendencia Nacional N° 01-2018-SUNAT/310000, publicada el 24.01.2018, y cuyo objetivo es ampliar el Programa OEA a las Empresas de Servicio de Entrega Rápida (couriers), por lo que, desde el día siguiente de publicada la norma, dichos operadores de comercio exterior pueden solicitar su certificación como OEA, cumpliendo con los requisitos generales y particulares que establece el Programa OEA.

De esta forma, se amplía el espectro de operadores de comercio exterior facultados a solicitar su certificación como OEA, siendo ahora estos: exportadores, importadores, agentes de aduana, almacenes aduaneros y empresas de servicio de entrega rápida (ESER). El requisito específico que deben cumplir las ESER para poder certificar como OEA es haber numerado declaraciones simplificadas de envíos de entrega rápida de importación y exportación por un total de US$ 5 000 000 en conjunto, en los cuatro años calendarios concluidos anteriores a la presentación de la solicitud.
Claramente, este requisito apunta a certificar ESER cuyo alto movimiento de declaraciones simplificadas de envíos de entrega rápida permiten presumir que cumplen con los requisitos de seguridad y tienen mayor necesidad de una disminución en el tiempo de despacho de sus declaraciones, pues el servicio de entrega rápida se caracteriza por entregar el envío al cliente en tiempo oportuno dentro del más breve plazo posible.

Los beneficios que obtendrán las ESER certificadas son: la atención preferente en consultas técnicas en materia aduanera, tramitación de expedientes de reclamación y de devolución de derechos, durante contingencias o eventualidades de cierre de puertos y/o aeropuertos; asignación de un sectorista para orientación y asistencia especializada en procedimientos OEA; disminución del nivel de reconocimiento físico y documentario de las declaraciones simplificadas de envíos de entrega rápida; y renovación de la garantía para operar por un monto de US$ 20 000. Estos dos últimos beneficios entendemos que son los más interesantes para los ESER, pues disminuyen directamente costos y tiempos de su servicio.

La segunda norma es el Decreto Supremo N° 018-2018-EF publicado el 06.02.2018, por el cual se deroga el régimen de importador frecuente y se dictan medidas de facilitación. Como se sabe, el importador frecuente es aquél que, previa calificación por la SUNAT en función del cumplimiento de ciertos requisitos, accede al beneficio de que sus declaraciones de importación para el consumo, admisión temporal para reexportación en el mismo estado y admisión temporal para perfeccionamiento activo, seleccionadas a reconocimiento físico (canal rojo) o documentario (canal naranja) no serán objeto de control del valor en el despacho.

Este Decreto Supremo deroga el régimen de importador frecuente a partir del 01.07.2019, y establece un periodo transitorio para los importadores frecuentes calificados a la fecha, por el cual:
1. Si han presentado su solicitud para certificar como OEA hasta el 31.12.2018, podrán presentar garantías globales nominales para sus declaraciones de importación para el consumo, admisión temporal para reexportación en el mismo estado y admisión temporal para perfeccionamiento activo tramitadas bajo la modalidad de despacho anticipado; y,
2. Entre el 01.03.2018 y 30.06.2019, se aplicará el beneficio del control diferido del valor solo a las declaraciones aduaneras antes señaladas que se tramiten bajo la modalidad de despacho anticipado; si la declaración es asignada a canal rojo, el reconocimiento físico se realizará en el punto de llegada.

Así, el Decreto Supremo tiene dos objetivos evidentes. Primero, incentivar a los importadores a certificar como OEA, con lo cual se amplían los beneficios que obtienen como importador frecuente. Este régimen es un limitante para el crecimiento del OEA importador porque la mayoría de importadores prefiere mantener los beneficios del control diferido del valor (que disminuye tiempos y costos - por la garantía que debe constituirse para disponer de la mercancía antes de que se resuelva la duda razonabe) y de menor asignación de canal de control, que obtener los otros beneficios del OEA. Con la desaparición del régimen, el importador solo tendrá dos opciones: ser un operador no OEA, con lo cual no obtiene ningún tratamiento diferenciado, o ser un OEA y gozar de los beneficios del programa, dentro de los cuales se tiene la disminución del canal rojo y naranja de sus declaraciones. Frente a estas alternativas, es claro por cual deberían inclinarse los importadores frecuentes que puedan cumplir con los requisitos para certificar como OEA; más aun cuando la norma otorga un tiempo suficiente para poder cumplir con los requisitos y presentar la solicitud de certificación.

El segundo objetivo del Decreto Supremo apunta a aumentar el uso de la modalidad de despacho anticipado, que desde su modificación regulatoria con la actual Ley General de Aduanas (vigente desde el 2010) ha tenido poca acogida y un crecimiento lento, a pesar de algunas modificaciones normativas que se han dado para hacerlo más atractivo. Esta situación sigue siendo un reto para la SUNAT, pues desde un inicio apostó por el anticipado como la modalidad principal de despacho para disminuir sensiblemente los tiempos de despacho. Nuevamente, los importadores frecuentes no ven la necesidad de utilizar el despacho anticipado porque, para aquellos a los que el tiempo de despacho es un factor importante, la mayor asignación del canal verde y el control diferido del valor de sus declaraciones, hace que los tiempos de despacho se aproximen bastante, sino igualan, a los tiempos del anticipado.

Tendremos que esperar a ver los resultados del impacto del Decreto Supremo sobre el despacho anticipado para validar su eficacia en el logro de este objetivo; mientras tanto el importador tiene una buena oportunidad para gozar de beneficios aduaneros y ser considerado un operador (socio) confiable de la aduana peruana, con el reconocimiento internacional que significa dicha certificación.

Lineamientos para la aplicación de sanciones por infracciones aduaneras

Como sabemos, con el Decreto Legislativo N° 1235 se modificó, entre otros, el artículo 190° de la Ley General de Aduanas (LGA), introduciendo el criterio subjetivo para sancionar las infracciones de suspensión, inhabilitación y cancelación. El artículo 248° del Reglamento de la LGA, modificado por el Decreto Supremo N° 163-2016-EF, reguló la aplicación de este criterio estableciendo los siguientes lineamientos generales para la aplicación de las sanciones antes indicadas:
a) La gravedad del daño o perjuicio económico causado.
b) La subsanación voluntaria de la conducta infractora, antes de la imputación de la infracción.
c) Las circunstancias de la comisión de la infracción.
d) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.

Pues bien, el 12 de este mes se publicó la Resolución de Superintendencia Nacional Adjunta de Aduanas N° 124-2017-SUNAT/300000 (RSNAA) que contiene las disposiciones para aplicar la sanción de suspensión e inhabilitación previstas en la LGA. Transcurrido un muy corto plazo, comparto algunas reflexiones iniciales que me merece la norma en mención.

1. La RSNAA omite incluir dentro de su alcance a la sanción de cancelación, no obstante que la LGA la considera para efectos de la aplicación del criterio subjetivo del artículo 190°; es de esperar que una RSNAA posterior subsane esta omisión, a fin de dar pleno cumplimiento al mandato normativo de la LGA.

2. El Reglamento de la LGA incluye como lineamientos generales para la aplicación de la sanción a las circunstancias de la comisión de la infracción y la existencia o no de intencionalidad, los mismos que no han sido considerados en la RSNAA; es más el artículo 2° de la RSNAA establece que "para aplicar las sanciones de suspensión o inhabilitación la autoridad aduanera, verifica durante el procedimiento sancionador, la ocurrencia de los hechos y circunstancias señaladas en el Anexo", dentro de los cuales no se encuentran los dos criterios antes señalados y que son los verdaderamente subjetivos y que dan la flexibilidad para la aplicación de la sanción.

3. La aplicación del criterio subjetivo para la aplicación de las sanciones dispuesto por la RSNAA se asemeja al régimen de gradualidad (ya previsto en la LGA), por cuanto el Anexo dispone el número de días de suspensión o inhabilitación presentados los hechos o circunstancias atenuantes, lo cual creemos que no es el espíritu de la norma pues evidentemente habrán circunstancias más atenuantes que otras que merezcan una sanción diferenciada. Esa es la diferencia con el sistema de gradualidad que sigue respondiendo al criterio objetivo de la sanción. No obstante, lo positivo de la RSNAA es que reduce la sanción de suspensión a un día, es decir, el mínimo posible.

4. Otro aspecto positivo de la RSNAA es que incluye dentro de sus alcances a las sanciones de suspensión e inhabilitación cometidas antes de la modificación del artículo 190° de la LGA y las cometidas durante la vigencia del Texto Único Ordenado de la LGA (anterior ley de aduanas), que se encuentren pendientes de sancionar impugnadas en sede administrativa. Esta es una medida acertada ya que el Decreto Legislativo N° 1235 modifica el régimen de infracciones y sanciones en forma más beneficiosa que el texto original de la LGA y de su antecesora, por lo que la RSNAA aplica equitativamente el criterio subjetivo y beneficia al operador de comercio exterior que tiene una buena trayectoria y cuya infracción no causó un daño o perjuicio económico en los términos definidos por dicha resolución.

En suma, creemos que la RSNAA es una norma perfectible, como toda norma legal, pero que sirve como un primer intento de aplicar este "nuevo" criterio objetivo de la LGA largamente solicitado y necesitado por los operadores de comercio exterior serios. Esperamos que la evaluación que debe hacer la SUNAT de la aplicación de la RSNAA resulte en su mejora y en una aplicación total de los lineamientos establecidos en el Reglamento de la LGA para una mayor facilitación del comercio exterior.

Repensando el régimen de infracciones y sanciones

Desde siempre, en nuestra legislación aduanera, las infracciones aduaneras han sido sancionadas con multa, cancelación de la autorización, inhabilitación, o comiso de la mercancía. Lo que ha variado es el monto de la multa, la tipificación de la infracción o la sanción aplicable; pero la sanción mínima sigue siendo la multa. Este esquema puede ser entendible y necesario en un escenario en el que los operadores de comercio exterior necesitan de un mayor control y supervisión por parte de la administración aduanera, o necesitan tener una mayor conciencia de su rol de socio de dicha administración, y en el que ambas partes de la actividad aduanera no se consideran aliados del comercio internacional lícito.

Hoy en día es hora de ver las cosas de forma diferente y avanzar un paso más en la consolidación de esa relación de confianza que debe existir entre los operadores de comercio exterior y la administración aduanera, y uno válidamente puede preguntarse ¿por qué no se consideran otras sanciones más leves aceptadas por el régimen sancionador administrativo?. En tal sentido, se debería modificar el régimen de sanciones, incorporando la sanción de amonestación escrita para aquellas infracciones que sean consideradas leves porque no afectan gravemente el control aduanero o las formalidades aduaneras relacionadas con el despacho de las mercancías.

Evidentemente que el régimen deberá sancionar la reincidencia en la comisión de la infracción como causal para imponer una sanción más grave, pues tampoco se trata de premiar la indolencia, descuido o falta de diligencia del operador de comercio exterior. La amonestación debe servir como una advertencia al operador de comercio exterior de que se está descuidando en el cumplimiento de sus obligaciones y deberes, por lo que se le da una oportunidad para que rectifique su conducta sin mayores consecuencias.

Más aun, la administración aduanera puede llevar un registro de operadores de comercio exterior sancionados con amonestación, y que sea público a fin de que cualquier interesado tenga conocimiento de los operadores sancionados y pueda tomar decisiones informadas al momento de decidir hacer negocios con un operador de comercio exterior. Así, el registro serviría también como elemento disuasivo para que el operador de comercio exterior no cometa infracciones y, por lo tanto, se preocupe en tener un comportamiento adecuado.

Este régimen, tendría la bondad, además, de facilitar la gestión de riesgo de la aduana, que debe enfocarse en el control de las operaciones de alto riesgo, al excluir de sus herramientas de selección las sanciones de amonestación, en la medida que se trata de infracciones leves. También facilitaría las labores de la administración aduanera, desde que ya no tendría que distraer tiempo y recursos en las acciones de cobranza de multas administrativas por infracciones que no lo ameritan, pudiendo utilizar dichos recursos en otros temas de mayor relevancia.

Desde el punto de vista del operador de comercio exterior, permite una mayor facilitación del comercio exterior, pues las sanciones de amonestación no serían consideradas para la pérdida de los beneficios aduaneros ni afectarían el récord del operador de comercio exterior. De esta forma, se estaría reforzando el rol de la aduana del Siglo XXI de facilitar el comercio exterior licito sin descuidar el control aduanero.

Como hemos mencionado, se debe consolidar la relación de confianza entre el operador de comercio exterior serio y la administración aduanera, y qué mejor muestra para ello que repensar el régimen de infracciones y sanciones de nuestra Ley General de Aduanas, identificando aquellas infracciones leves que no representen una amenaza o peligro al comercio lícito, para sancionarlas con una amonestación escrita.

EL OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO (II)

En nuestra entrega anterior https://actualidadaduanera.blogspot.com/2017/07/el-operador-economico-autorizado-i.html nos referimos al aspecto general del Operador Económico Autorizado (OEA); esta vez tocaremos los temas de los beneficios de ser un OEA y de los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM).

En la medida que el Programa OEA responde a una necesidad de mejorar la seguridad del comercio internacional, y que esta necesidad debe insertarse dentro de un marco de facilitación del comercio para lograr el equilibrio entre estas dos funciones de la aduana moderna, debe implementarse con las dos caras de la moneda; esto es, otorgándole también al OEA una serie de beneficios que recompense su esfuerzo en convertirse en un socio confiable de la aduana de su país. De acuerdo con la OMA, estos beneficios “deben ser mejoras que superen los procedimientos aplicados cuando se trabaja con operadores económicos no autorizados y no deben bloquear los procedimientos que ya se encuentran en marcha”. En otras palabras, se debe beneficiar a los OEA pero sin desmejorar la posición de los operadores económicos no autorizados en los procedimientos aduaneros aplicados.

El Marco Normativo SAFE de la OMA recomienda cuatro tipos de beneficios que un Programa OEA debería implementar: (i) medidas para acelerar el despacho de la carga, reducir el tiempo de tránsito y reducir los costos de almacenamiento; (ii) acceso a la información; (iii) medidas especiales para afrontar la interrupción del comercio y; (iv) elementos a tener en cuenta para la participación en programas de procesamiento de la carga. Estos beneficios agrupan 22 medidas específicas recomendadas por la OMA como facilitación del comercio para los socios confiables participantes de un programa OEA.

El programa OEA del Perú contempla un total de 28 beneficios para los OEA de los cuales 23 son aplicables a los exportadores, 19 a los importadores, 7 a los agentes de aduana y 7 a los almacenes aduaneros. De esos 28 beneficios, 26 pueden identificarse como medidas alineadas con las recomendaciones de la OMA referidas a la interrupción del comercio, acelerar el despacho de la carga, reducir el costo de almacenamiento, y al procesamiento de la carga.

 Las 2 medidas restantes del programa OEA peruano que no están alineadas con las recomendaciones de la OMA son la atención preferente en los recursos de reclamación y expedientes de devolución de derechos a fin de ser resueltos dentro de un plazo determinado (aplicable a todo tipo de OEA) y, la aprobación automática de la solicitud de restitución de derechos arancelarios (aplicable solamente al OEA exportador). Si bien estos beneficios pueden ser de interés para el operador de comercio exterior, decimos que no se encuentran alineados al Marco Normativo SAFE porque no se tratan de beneficios relacionados con ninguno de los cuatro tipos recomendados por la OMA.

En tal sentido, consideramos que para que un programa OEA sea más atractivo para el operador de comercio exterior, debe sustentarse esencialmente en beneficios relacionados con la agilización del despacho y el procesamiento de la carga, mediante los cuales el operador puede apreciar una facilitación del comercio. Es que hoy en día, la facilitación del comercio significa poder entregar la mercancía en el menor tiempo y al menor costo posible, pues se ha convertido en un tema de competitividad internacional.

Para hacer más atractivo nuestro programa OEA, se pueden implementar tres medidas relacionadas con el procesamiento de la carga, consideradas en el Marco Normativo SAFE: 

      1. Reducción de las multas administrativas relacionadas con infracciones en el despacho de mercancías, para lo cual tendría que crearse un régimen de incentivos especial para los OEA, obviamente con mayores beneficios que el régimen vigente.
2    2. Posibilidad de iniciar acciones correctivas antes que se inicie un procedimiento administrativo, con la finalidad de que el OEA pueda regularizar cualquier incumplimiento de las normas aduaneras y evitar el inicio de un procedimiento administrativo. A tal efecto, podría implementarse un sistema como el de las cartas inductivas.

3    3. No aplicar sanciones en caso del pago atrasado de aranceles, con lo cual solo se aplicarían los intereses compensatorios correspondientes. Quizás este beneficio podría sujetarse a un plazo para el pago de la deuda tributaria aduanera y/o a una cantidad determinada de retrasos en un período de tiempo y/o a un monto determinado de deuda tributaria.

Por otro lado, como ya se ha mencionado, nuestro programa OEA solo tiene siete facilidades para los agentes de aduana y los almacenes aduaneros, lo que resulta desalentadoramente desproporcional respecto a los exportadores e importadores. Quizás sea esa una de las razones por las cuales, a la fecha, solo hay cuatro almacenes aduaneros certificados. Valdría la pena que la administración aduanera evalúe la posibilidad de ampliar las facilidades a estos dos tipos de operadores de comercio exterior.

De acuerdo con el Marco Normativo SAFE, “el reconocimiento mutuo es un concepto a través del cual una medida o decisión tomada o una autorización otorgada por una Aduana, es reconocida y aceptada por otra Administración Aduanera”. Este reconocimiento se otorga mediante un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo (ARM), por el cual una administración aduanera reconoce las comprobaciones y las autorizaciones OEA que otra administración aduanera emite dentro de su programa y “acuerda otorgar – cuando sea posible – beneficios/facilidades sustanciales, comparables y recíprocos al OEA mutuamente reconocido”.

De esta forma, los ARM permiten que los OEA de un país se beneficien de las facilidades otorgadas por otro país a sus OEA, bajo la premisa que las evaluaciones y certificaciones son realizadas por ambas administraciones aduaneras con estándares equiparables, lo cual requiere de una homologación de programas OEA que puede lograrse con la aplicación del Marco Normativo SAFE.

Mientras más ARM cuente una administración aduanera mayor será el beneficio de su programa OEA, pues permite la internacionalización de su certificación y el consiguiente reconocimiento de sus OEA como socios confiables de otras administraciones aduaneras del mundo. Este es el beneficio más importante que nosotros vemos de un programa OEA, pues son los exportadores de un país los principales beneficiarios, al ser tratados sus envíos en forma diferenciada (y más beneficiosa) que los envíos de operadores no certificados o, incluso, de otros OEA que no tienen el respaldo de un ARM.

Por eso es importante que una administración aduanera sea activa en la suscripción de ARM, tarea en la que lamentablemente parece que la SUNAT tiene aún mucho por hacer, ya que el Compendio de OEA de la OMA señala que al 2016 el Perú solo tenía un ARM en negociación (y ninguno suscrito). En tal sentido, la SUNAT debe ser más proactiva y negociar ARM y, si bien es prácticamente imposible negociar 68 acuerdos simultáneamente, se puede hacer primero una selección, en base a la similitud de los programas OEA, y luego una priorización en base a, por ejemplo, los países con los que tenemos suscritos un acuerdo comercial (TLC o similar), aprovechando los capítulos o disposiciones sobre cooperación aduanera.

La tarea es grande y de largo alcance y requiere de una planificación, pero necesaria si se quiere que el programa OEA del Perú sea más atractivo y que nuestros operadores de comercio exterior confiables puedan sacar el máximo provecho del sistema mundial del OEA.

EL OPERADOR ECONÓMICO AUTORIZADO (I)

En mi anterior post me referí al documento de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) denominado “La Aduana del Siglo XXI”, en el que se identifican 10 Pilares sobre los cuales se debe construir una aduana moderna y eficiente para los enfrentar los retos que le depara este siglo. Uno de esos Pilares es el denominado “Aduanas interconectadas mundialmente”, que propugna una mayor colaboración e interconexión entre las aduanas del mundo y entre las aduanas y el sector privado para facilitar el comercio legítimo y comprometerse con el control aduanero.

El Pilar de las “Aduanas interconectadas mundialmente” toma en cuenta, entre otros, la experiencia de la OMA con el Grupo de Trabajo sobre el Marco Normativo para Asegurar y Facilitar el Comercio Global (conocido como Marco SAFE), creado en el 2005. Tres de los objetivos del Marco SAFE son: “crear normas que garanticen la seguridad y facilitación de la cadena logística a nivel mundial para promover la seguridad y previsibilidad; permitir el control integrado de la cadena logística en todos los medios de transporte; y ampliar el papel, las funciones y las capacidades de las aduanas para que puedan enfrentar los desafíos y aprovechen las oportunidades del Siglo XXI”.

Para lograr sus objetivos, el Marco SAFE se ha estructurado en dos Pilares denominados: “Aduanas – Aduanas” y “Aduanas – Sector Privado”. De acuerdo con el Marco SAFE, “el objetivo principal de este pilar es la creación de un sistema internacional para identificar a las empresas privadas que ofrecen un alto grado de garantías de seguridad para su papel en la cadena logística. Estos socios pueden recibir beneficios tangibles dentro de dichas asociaciones como por ejemplo el procesamiento expeditivo y otras medidas”. El Pilar se sustenta entonces en que es importante para las aduanas contar con socios (stakeholders) confiables respecto a la seguridad de la carga, y para el sector privado que las empresas sean reconocidas como tal para obtener los beneficios que las aduanas otorguen a sus socios confiables.

Bajo esta premisa, el Marco SAFE establece los criterios que debe considerar una aduana en su Programa de Operador Económico Autorizado (OEA) para reconocer como socio confiable a una empresa. El OEA es un operador de comercio internacional que participa en cualquier parte de la cadena logística internacional, desarrollando sus actividades cumpliendo con estándares internacionales de seguridad, lo que le permite ser reconocido por la administración aduanera de su país como un operador confiable y, por lo tanto, acceder a los beneficios aduaneros establecidos por el Programa OEA de su país.

Las aduanas no solo deben preocuparse por otorgar beneficios atractivos para los OEA de su país, sino que también por negociar Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) con otras aduanas del mundo que cuenten con un Programa OEA, con la finalidad de que sus OEA puedan acceder a los beneficios aduaneros del otro país y viceversa. Estos son los compromisos que las aduanas deben asumir dentro del Pilar “Aduanas – Sector Privado” para que el Programa OEA funcione y cuente con la mayor cantidad posible de operadores de comercio exterior. Con este círculo virtuoso se pretende garantizar la seguridad de la cadena logística a nivel internacional.

De acuerdo con la información del Compendio de OEA de la OMA, al 2016 existen 69 Programas OEA implementados a nivel mundial, de los cuales 16 corresponden a la Región de América y el Caribe, dentro de los que se encuentra el Programa OEA del Perú, y se encuentran en implementación 16 Programas OEA a nivel mundial. En cuanto a los ARM, el Compendio informa que al 2016 existen 39 Acuerdos concluidos y 31 en negociación.

En nuestra próxima entrega, trataremos el tema de los beneficios de ser un OEA y el de los ARM.

La aduana moderna y el poder de la información

En junio del 2008 la OMA aprobó un documento denominado "La Aduana del Siglo XXI", en el que advertía de los retos que tendría la aduana en el presente siglo, fruto del crecimiento, desarrollo  y las nuevas amenazas del comercio internacional, así como de las nuevas funciones que la administración aduanera estaba obligada a asumir en forma equilibrada: seguridad del comercio y de la cadena logística, y facilitación del comercio. Este documento identifica 10 pilares que debería implementar una Administración Aduanera que quisiera ser considerada moderna y eficiente.

Uno de esos pilares es el relacionado con el uso de la tecnología y herramientas tecnológicas para mejorar el procesamiento de la información, la gestión de riesgo, y la detección inteligente y no intrusiva de los ilícitos o infracciones aduaneras. Este pilar tiene como finalidad que la Administración Aduanera, a través del uso de la tecnología de la información y de las herramientas tecnológicas, potencie y expanda su capacidad de control para lograr un comercio internacional seguro y facilitado (es decir, ágil).

Ahora bien, la aplicación de este pilar no solo significa la mejora tecnológica sino también, y fundamentalmente, contar con información que pueda ser explotada con el uso de la tecnología; de nada sirve tener equipos de última generación, programas informáticos novedosos y analistas de primer nivel si no se tiene información con la cual alimentar dichos programas y analizar. La modernidad no va por el equipamiento sino por su uso eficiente para generar información para la toma de decisiones.

Hace poco tuve acceso a un trabajo de investigación de la OMA sobre las implicancias del "Big Data" para las aduanas, en especial en la gestión de riesgo. Dicho documento define al Big Data (reconociendo que no hay una definición consensuada) como "la información que abarca un enorme conjunto de datos, demasiado grande como para completar el trabajo necesario dentro de un plazo aceptable de espera apoyado en la gestión de datos y modelos de procesamientos tradicionales". En otras palabras, la información disponible hoy en día es de tal magnitud que no se puede procesar a tiempo utilizando técnicas de explotación y análisis tradicionales, y eso es cierto en todos los campos, incluido en el de la información del comercio transfronterizo, directamente vinculado al quehacer aduanero.

Otro hallazgo del trabajo de investigación es que las Administraciones Aduaneras no están utilizando toda la información que pudieran explotar y que les brinda el Big Data, pues solamente analizan su propia información (aquella que les brinda las declaraciones aduaneras y los documentos presentados con ellas); más aun, en algunos casos ni siquiera las distintas áreas de la Administración Aduanera comparten su información, estando la información global compartimentada, lo que evidentemente genera ineficiencias analíticas y de toma de decisiones.

Y este es el punto en el que los pilares de la Aduana del Siglo XXI se vinculan con todo este tema del volumen de información, pues la Administración Aduanera moderna debería estar en condiciones de acceder a la información de las Administraciones Aduaneras de otros países (a través de convenios de intercambio de información), así como a la información de otras entidades vinculadas al comercio exterior (autoridades sanitarias, fitosanitarias, migratorias, entre otras), e incluso establecer alianzas y cooperar con el sector privado para la obtención de información; tal como lo recomiendan otros pilares del la Aduana del Siglo XXI. Solo contando con la mayor información relevante posible, una Administración Aduanera podrá tener el insumo para mejorar su capacidad de análisis y, por consiguiente, de respuesta para asegurar el comercio exterior y para facilitarlo.

Es entonces que, a nuestro entender, la aduana peruana tiene todavía camino para recorrer para poder ser una aduana moderna en los términos de la visión de la OMA de una Aduana del Siglo XXI, y explotar eficientemente la gran cantidad de información que se puede analizar; pero para lograr ese objetivo es innegable que también se requiere de la decisión política, tanto dentro como fuera de la administración tributaria.

Importancia del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio

El 22 de febrero, al haberse superado la cantidad mínima de ratificaciones (110) necesarias, entró en vigencia el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC, el último de los acuerdos plurilaterales aprobado por la OMC, y que seguro será recordado por ser el primer instrumento plurilateral aprobado por dicho organismo desde su creación en 1995.

El AFC es un acuerdo que, conforme a los fines de la OMC, promueve la liberalización del comercio internacional pero, a diferencia de los otros acuerdos de dicho organismo, desde una perspectiva diferente. En efecto, el AFC no trata sobre la liberación arancelaria (como son los acuerdos del GATT, Antidumping, Salvaguardias) ni de la eliminación o disminución de las barreras no arancelarias al comercio (como son los acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, Licencias de Importación), sino de disposiciones para agilizar el tráfico transfronterizo de mercancías, para lo cual desarrolla aspectos relacionados con la libertad de tránsito, derechos y formalidades referentes a la importación y exportación, y publicación y aplicación de los reglamentos comerciales establecidos en los artículos V, VIII y X del GATT.

El AFC es un primer instrumento nacido de la llamada Ronda de Doha (primera ronda de negociaciones al amparo de la OMC) cuyas negociaciones se iniciaron en el 2001 y que todavía no culmina; curiosamente, la negociación de un acuerdo sobre facilitación del comercio no fue acordado al inicio de la Ronda, sino que fue incorporado posteriormente en el 2004 después de la culminación de los trabajos exploratorios iniciados en 1997 sobre la simplificación de los procedimientos que rigen el comercio.

A nuestro entender, después de la Ronda de Uruguay (culminada en 1994) y en la que se creó la OMC), los negociadores consideraron que una mayor liberalización del comercio ya no podría obtenerse a través de la eliminación o disminución de las medidas arancelarias o paraarancelarias, aspectos en los que los miembros de la OMC encontraban mayores dificultades de profundización. Por ello, optaron por ampliar la liberalización del comercio mediante la agilización del comercio transfronterizo, lo que implica la simplificación, modernización y armonización de los procedimientos de importación y exportación.

Desde ese punto de vista de la agilización del comercio transfronterizo, no es de extrañar que la mayoría de las disposiciones de la Sección I del AFC, que desarrolla los temas materia de la facilitación del comercio, se refieran al aspecto aduanero del comercio internacional relacionados con el movimiento, levante y despacho de las mercancías, incluidas las que están en tránsito. Es de resaltar el artículo 12 del acuerdo porque dispone la cooperación aduanera como mecanismo que pueden utilizar las administraciones aduaneras para promover el cumplimiento de las obligaciones aduaneras de los importadores y exportadores, a través del intercambio de información, no solo respecto de las declaraciones aduaneras sino también sobre las mejores prácticas de gestión del cumplimiento de los procedimientos aduaneros.

En conjunto, las disposiciones del AFC se orientan a agilizar el comercio internacional mediante la facilitación de los trámites y procedimientos en frontera lo que, a su vez, permitirá la reducción de tiempo y costos en las transacciones de importación y exportación. Qué implica esto en esencia?

La mayor importancia y objetivo final del AFC es permitir a las pequeñas y medianas empresas (PYMES) insertarse en el comercio internacional mediante las cadenas de valor mundiales. Es de esperar que la reducción de los costos de transacción sirva para que las PYMES, en especial la de los países en desarrollo, se incorporen en alguna de las fases de un proceso productivo global aportando insumos, con lo cual la PYME obtiene una ventaja competitiva respecto a las empresas que no se insertan en una cadena de valor mundial. Como consecuencia de esta participación en las cadenas de valor mundial, la perspectiva es que se incrementen las exportaciones de un país y, por lo tanto, de acuerdo con la teoría del comercio internacional adoptada por la OMC, se genere mayor desarrollo económico.

No cabe duda que, de cumplirse las previsiones, proyecciones y cálculos de la OMC sobre los efectos del acuerdo, el AFC será uno de los acuerdos más importantes del sistema multilateral del comercio y que puede significar un nuevo y renovado impulso para la OMC.

Impacto de la no vigencia del TPP

Desde que los Estados Unidos formalizó su salida del TPP hace algunos días, en nuestro país se ha generado un debate sobre el impacto que podría tener para el Perú la no entrada en vigencia de dicho acuerdo comercial, toda vez que la deserción de Estados Unidos impediría cumplir con una de las condiciones estipuladas en el acuerdo para su entrada en vigencia. Las posiciones son contrarias: algunos dicen que el Perú se verá afectado y otros señalan que no habría ningún efecto.

El TPP es un acuerdo comercial suscrito por 11 economías del APEC: Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, México, Singapur, Australia, Brunei Darussalam, Malasia, Nueva Zelanda y Vietnam, y pretende ser el inicio de un gran acuerdo comercial regional que comprenda a las 21 economías del APEC. Desde este punto de vista, la vigencia del APEC resulta estratégica, no solo por su potencial como un gran acuerdo comercial por el número de sus miembros, sino también por su tamaño en términos de PBI mundial y de mercado de consumidores. Así, el Perú, tendría mucho que perder con la no vigencia del acuerdo. Veamos que tan cierto sería ello.

El Perú ya tiene acuerdos comerciales bilaterales vigentes con Estados Unidos, Canadá, México, Chile, Singapur y Japón, los mismos que es evidente han potenciado nuestro intercambio comercial con dichos países, mostrando las bondades de contar con acuerdos comerciales con nuestros socios comerciales estratégicos. De esta manera, para el comercio con esos países, el impacto de la no vigencia del TPP sería mínimo; diría que no habría impacto, en la medida que la apertura comercial está garantizada con los respectivos acuerdos comerciales, más aún cuando se trata de acuerdos comerciales modernos (los llamados de segunda generación). En el 2015 (según cifras publicadas por SUNAT), el movimiento comercial con estos seis países representaba  el 30.13% de nuestras exportaciones y el 33.23% de nuestras importaciones; es decir un tercio de nuestro intercambio comercial total.

Con los otros cinco países del TPP: Australia, Brunei Darussalam, Malasia, Nueva Zelanda y Vietnam no tenemos acuerdos comerciales. Sin embargo, el movimiento comercial con dichos países es mínimo. En el 2015 (siempre según cifras de la SUNAT), esos cinco países representan el 0.72% de nuestras exportaciones y el 1.87% de nuestras importaciones en conjunto.  

Desde el punto de vista del intercambio de mercancías entonces, la no vigencia del TPP tendría un impacto mínimo para el Perú, considerando los bajos volúmenes de exportación e importación con los cinco países con los que no tenemos un acuerdo comercial, y que con los otros seis países (muchos de los cuales son nuestros principales socios comerciales) el intercambio comercial está cubierto por un acuerdo comercial vigente.

No obstante, se presenta la oportunidad para, siguiendo con la política comercial de apertura de mercados, negociar acuerdos comerciales bilaterales con esos cinco países, a fin de impulsar nuestras exportaciones y ampliar mercados y, además, regular otros aspectos distintos al intercambio de mercancías, como son las inversiones, comercio de servicios, propiedad intelectual, compras públicas y, en general, todos los temas materia de los acuerdos comerciales modernos; de esta forma, se cubriría el espectro total del TPP.

Importación simplificada de medicamentos

Una modificación al Reglamento de la Ley General de Aduanas (el Reglamento), vigente desde setiembre del año pasado, ha pasado casi desapercibido, a pesar que se trata de un cambio que beneficia directamente en la salud de muchas personas en el país.

Hasta antes de esta modificación, si una persona debía importar medicamentos para el tratamiento de enfermedades oncológicas, el SIDA o la diabetes, cuyo valor FOB por envío superaba los US$ 2,000, debía utilizar el procedimiento general de importación para el consumo, con el consiguiente costo en tiempo y dinero que ello significa; además de que debía contar con RUC y contratar los servicios de una agencia de aduanas para realizar el trámite de importación de sus medicinas. Muchos medicamentos para el tratamiento de estas enfermedades, que por lo demás son prolongados, definitivamente exceden del valor antes indicado, por lo que los trámites de importación debían realizarse periódicamente sino frecuentemente.

Esta situación ha cambiado radicalmente desde 20 de setiembre del 2016, fecha en que entró en vigencia la modificación del artículo 191° del Reglamento, y que precisa el uso de la Declaración Simplificada para "la importación de los medicamentos para el tratamiento de enfermedades oncológicas, VIH/SIDA y diabetes, realizada por persona natural en tratamiento médico debidamente acreditado, cuyo valor FOB no exceda de diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 10 000,00)". Esta modificación ha sido recogida en el literal d) del numeral 2 de la sección VI del Procedimiento Específico de Importación Simplificada, vigentes en la misma fecha antes señalada.

La importación simplificada es un procedimiento menos complicado que el procedimiento general (por ejemplo el formato de declaración es más simple) y puede ser realizado por el mismo importador sin necesidad de que intervenga un tercero en el trámite. Además, este procedimiento simplificado se puede utilizar también si los medicamentos son enviados por courier o por vía postal (SERPOST).

Para poder utilizar el procedimiento de importación simplificada para estos medicamentos, se deben tomar en cuenta las siguientes consideraciones:
a) Obviamente, que el importador esté siguiendo un tratamiento para una enfermedad oncológica, el SIDA o la diabetes.
b) Que el valor FOB de los medicamentos, por cada importación no supere los US$ 10,000.
c) Se puede realizar la importación simplificada personalmente solamente con el DNI (no es necesario contar con RUC), o pasaporte o carné de extranjería en caso de extranjeros; o también mediante apoderado con carta poder simple.
d) Se debe utilizar el formato de declaración simplificada de importación solamente para los medicamentos. Cuando el trámite lo realiza el importador solo debe llenar ciertos campos del formato, el resto lo llena el funcionario de aduanas.
e) Se debe tener el comprobante de pago de los medicamentos, detallando mínimamente el nombre del medicamento y su precio de venta. Esto es necesario para que la aduana pueda verificar el valor de los medicamentos y que éstos correspondan a los requeridos por el tratamiento médico.
f) Se debe contar con la receta médica validada por la DIGEMID.

Si se cumplen estos requisitos, un paciente con tratamiento oncológico, SIDA o diabetes verá bastante simplificado el despacho aduanero de las medicinas que requiere, lo cual es digno de destacar.

Nuevo Arancel de Aduanas

El 01 de enero entró en vigencia el Decreto Supremo N° 342-2016-EF que aprueba el Nuevo Arancel de Aduanas. Este nuevo arancel incorpora las modificaciones de la Sexta Enmienda al Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (SA) aprobado  mediante Convenio de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) en 1983. Este nuevo Arancel de Aduanas del Perú sustituye al que estuvo vigente desde el 01 de enero del 2012.

Cada 5 años la OMA hace una enmienda al SA con el fin de actualizar y/o adecuar las partidas arancelarias a las novedades del comercio de mercancías y, por lo tanto, los países miembros al Convenio del SA como el Perú, deben también adecuar sus aranceles de aduana a las modificaciones introducidas por la enmienda; de ahí la necesidad de que estos países aprueben un nuevo arancel de aduanas.

En esta Sexta Enmienda, se han introducido 223 modificaciones en los sectores agrícola, químico, madera, textil, metales, maquinarias, transporte entre otros. Generalmente, las enmiendas se producen por factores de desarrollo de la tecnológica, obsolescencia de productos (cambios en los patrones del comercio), estadísticos, control de su comercio, o para clarificar los textos de partidas. En esta ocasión, además de las razones antes indicadas, las modificaciones también se debieron a cuestiones de interés ambiental y social. Por ejemplo, la OMA informa que algunas de las modificaciones introducen nuevas subpartidas para el control de sustancias químicas peligrosas, contaminantes orgánicos persistentes y sustancias estupefacientes, todas las cuales se encuentran reguladas por convenios internacionales. Con la Sexta Enmienda, el SA se incrementa a 5,386 partidas arancelarias, en comparación con las 5,205 de la versión anterior.

Es importante decir que el Nuevo Arancel de Aduanas no impacta sobre los derechos arancelarios aplicables a las subpartidas arancelarias, pues no se modifican los que se venía aplicando con el arancel anterior. Sin embargo, una consecuencia práctica es la pérdida de vigencia de las resoluciones de clasificación arancelaria emitidas con el arancel anterior.

En efecto, tal como lo señala el Numeral 1, Literal E, Sección VII del Procedimiento Específico de Clasificación de Mercancías, la resolución de clasificación será válida durante la vigencia del Arancel con el cual se clasificó la mercancía. Esta disposición es aplicable aun cuando la subpartida arancelaria asignada sea la misma y tenga el mismo texto en el nuevo arancel, como sucede en la mayoría de casos.

Siendo la resolución de clasificación arancelaria de naturaleza declarativa, no tiene sentido que pierda validez si la subpartida de clasificación sigue siendo la misma. La disposición bajo comentario obliga que el importador deba realizar un nuevo trámite de clasificación arancelaria, con el tiempo y costo que ello le demande, simplemente para que la administración aduanera ratifique la clasificación anterior, y pueda utilizar la resolución con carácter vinculante en sus despachos en las aduanas del país.

En la medida que esta situación se presenta periódicamente (cada 5 años), creemos que merece una evaluación por parte de las autoridades, a fin de que en los casos señalados la resolución de clasificación arancelaria no pierda validez. Esta sería una buena medida facilitadora del comercio internacional y simplificadora de trámites administrativos que evidentemente beneficia al usuario aduanero.  

Entendiendo el drawback en el Perú (2)

En nuestro comentario anterior http://actualidadaduanera.blogspot.com/2016/11/entrendiendo-el-drawback-en-el-peru.html señalamos que el régimen aduanero del drawback en el Perú no coincide con el concepto establecido en el Convenio de Kyoto Revisado (CKR) y, que, además, adolece de un defecto original que lo desnaturaliza totalmente como pretendido sistema de drawback. En esta ocasión vamos a desarrollar esta conclusión.

Desde la regulación original del Procedimiento Simplificado de Restitución Arancelaria (PSRA), la tasa de restitución se fijó en un porcentaje sobre el valor FOB del bien exportado (4% actualmente y hasta el 31 de diciembre del 2018). Es decir, si un bien exportado incorpora insumos importados gravados con un derecho arancelario, al exportador se le devuelve el 4% del valor FOB del bien exportado por concepto de drawback.

El problema es que esta forma de restitución no está acorde con la pretendida finalidad del mismo PSRA: neutralizar el incremento del costo de producción por efecto del pago de los derechos arancelarios de los insumos importados incorporados en el bien exportado. La aplicación correcta, conforme a la práctica internacionalmente reconocida (CKR) y al concepto en nuestra legislación, debe ser la devolución de un monto equivalente a los derechos arancelarios pagados por los insumos incorporados. No tiene sentido que la tasa de devolución esté referenciada con el valor FOB del bien exportado, pues en dicho valor se computan todos los costos de producción, incluyendo, claro está, los de los insumos nacionales sobre los cuales no se ha pagado derechos arancelarios de importación.

En la práctica, el sistema de devolución del PSRA constituye un subsidio. Desarrollemos este tema sobre la base del Acuerdo de la OMC sobre subvenciones y medidas compensatorias. Conforme a dicho Acuerdo, una forma de subvención (o subsidio) es el otorgamiento de un beneficio a una empresa, rama de producción o grupo de empresas o de ramas de producción, a través de una transferencia directa de fondos. Si además, el otorgamiento de la subvención se sujeta a los resultados de exportación, entonces se trata de una subvención considerada específica y prohibida.

Bajo estas definiciones, en estricto, el drawback, como sistema devolutivo de impuestos (arancel de aduanas a la importación) es una subvención específica y, por lo tanto, prohibida por la OMC. Sin embargo, el mismo Acuerdo precisa que solo se considera subvención, la "remisión o la devolución de cargas a la importación por una cuantía que exceda de las percibidas sobre los insumos importados que se consuman en la producción del producto exportado". En otras palabras, si la devolución de los derechos arancelarios (drawback) excede el monto pagado por dicho concepto en la importación de los insumos incorporados en el producto exportado, la OMC considera que se trata de una subvención que un país miembro de la OMC no puede otorgar.

Esto es lo que precisamente ocurre con el PSRA, ya que la devolución de derechos se fija sobre un porcentaje del valor FOB de exportación y no al monto pagado por los derechos de aduana en la importación de los insumos. Tal como lo ha reconocido el Tribunal Fiscal (RTF 03205-4-2005), "los ingresos obtenidos a través del drawback no se basan en la restitución, propiamente dicha, de los derechos arancelarios, si no más bien, en la transferencia de recursos financieros por parte del Estado", haciendo referencia explícita que se trata de una subvención.

Ante esta situación, cualquier país miembro de la OMC que se crea perjudicado con nuestro sistema de drawback puede iniciar ante la OMC el procedimiento establecido para recurrir de dicha subvención, con la finalidad de que se retire la subvención o se elimine sus efectos desfavorables, o alternativamente podrá iniciar un proceso investigatorio doméstico con la finalidad de imponer derechos compensatorios en caso se determine la existencia de una subvención recurrible que ha causado o causa un daño a una rama de la producción nacional.

Afortunadamente para los intereses del país y de nuestros exportadores, el PSRA no ha sido puesto a prueba en una solución de diferencias en la OMC, por lo que no sabemos si sería considerado una subvención recurrible o no, pero estimamos que es muy probable que así sería, con lo cual el Perú tendría que modificar su sistema de drawback para adecuarlo a las normas de la OMC.

Ahora bien, si se debe mantener el PSRA porque constituye una medida que fomenta las exportaciones y de ayuda al exportador, a pesar de que se trata de una subvención conforme a las normas internacionales que regulan el comercio internacional y que el Perú debe aplicar, es otro debate pero ya de carácter político. La alternativa sería diseñar un sistema de drawback conforme a la práctica internacional y compensar el menor beneficio al exportador mediante la implementación de otras medidas que le den competitividad en el mercado externo.