Modificaciones a la Ley General de Aduanas. Plazo de prescripción

Con el Decreto Legislativo 1433, publicado el 16.09.2018, se han dictado varias modificaciones a la Ley General de Aduanas, algunas de las cuales son cambios sustanciales que deben tenerse muy presente. Estas modificaciones tienen una entrada en vigencia escalonada, desde el día siguiente de la publicación de la norma hasta el 31.12.2020 como máximo, de acuerdo a lo que dispone la Primera Disposición Final del decreto legislativo.

Una de estas modificaciones que no debe pasar desapercibida, y que entró en vigencia el 17.09.2018, es respecto a los plazos de prescripción; es decir, el plazo que tiene la administración aduanera para accionar contra el contribuyente o usuario aduanero. La prescripción es un derecho que tiene el obligado y que lo protege frente a la inacción de su acreedor, evitando que tenga una amenaza permanente fruto de la negligencia o desidia de quien debe hacer valer un derecho.

Hasta antes de la modificación del decreto legislativo 1433, el plazo de prescripción establecido en el artículo 155 de la Ley General de Aduanas para determinar y cobrar tributos era uno solo y se computaba a partir del 1° de enero del año siguiente de la fecha de nacimiento de la obligación tributaria. Es decir, la administración aduanera tenía un plazo máximo de cuatro años, computados en la forma señalada por la ley, para fiscalizar, emitir una resolución de determinación y cobrar los tributos adeudados.

Ahora, se han separado los plazos de prescripción para los supuestos antes señalados, manteniendo la modificación el mismo plazo y cómputo de prescripción para la determinación de los tributos, pero fijando un nuevo plazo de prescripción de cuatro años para el cobro de los tributos y los montos indebidamente restituidos, computados a partir del día siguiente de notificada la resolución de determinación.

En la práctica, esta modificación de los plazos de prescripción significa que ahora la administración aduanera tiene un plazo máximo total de 8 años para cobrar una deuda tributaria: cuatro años para fiscalizar y determinar y cuatro años para cobrar, con lo cual se ha doblado el plazo para que la administración aduanera pueda cobrar una deuda tributaria. Esto parece un exceso, más aun cuando el plazo de prescripción está sujeto a interrupción y suspensión que extienden la facultad de la administración aduanera de fiscalizar y cobrar tributos.

Además, la modificación del artículo 155° de la Ley General de Aduanas se aplica a los procesos en trámite que aun no tengan resolución de determinación y cuyo plazo de prescripción se haya iniciado hasta antes del 1° de enero del 2018, con lo cual a todos estos procedimientos se le computará el plazo de prescripción del cobro de la deuda tributaria conforme a la nueva regla: cuatro años desde el día siguiente de notificada la resolución de determinación.

Si la administración aduanera no tiene la capacidad suficiente para ejercer sus facultades dentro de plazos de prescripción razonables, la solución no es modificar dichos plazos o cómputos sino dotar a la administración aduanera de los recursos y herramientas adicionales que requiere para poder realizar sus funciones en forma eficiente y efectiva dentro de plazos prudenciales para los administrados.

Resoluciones Anticipadas

Una importación está sujeta a la contingencia de que el dueño o declarante cometa una infracción sancionable por la ley, sea por incumplir con algún requisito del régimen aduanero, por presentar información incorrecta, o por falta de pago o un menor pago de tributos, entre otras causales. Las sanciones previstas en la Ley General de Aduanas van desde la multa hasta el comiso de la mercancía.

Para disminuir o eliminar el riesgo de la contingencia, el importador o declarante debe utilizar las herramientas que tenga a su disposición para entender correctamente la operación, determinar el régimen aduanero y el cumplimiento de sus requisitos y condiciones y determinar si corresponde el pago de tributos y su cuantía. Hoy en día es muy importante para el importador tener un record de cumplimiento impecable, pues es un elemento que se considera para el otorgamiento de ciertos beneficios aduaneros o de estatus especial, como el del Operador Económico Autorizado.

Una de esas herramientas que lamentablemente es bastante subutilizada son las resoluciones anticipadas, que se incorporan a nuestro ordenamiento legal y operativa aduanera con el acuerdo comercial con Estados Unidos, estando presente, con mayor o menor desarrollo, en todos los otros acuerdos comerciales suscritos por el Perú. Estas resoluciones anticipadas son pronunciamientos de la administración aduanera, previa a la importación de la mercancía, que determinan la aplicación de criterios y normas técnicas a un caso concreto, con la particularidad que son de observancia obligatoria para todas las aduanas del país y que se pueden aplicar a operaciones futuras siempre que no varíen las condiciones y circunstancias con las que se emitió la resolución anticipada.

De esta forma, con una resolución anticipada, el importador tiene la seguridad, siempre que se respeten las condiciones y circunstancias en la operación real, que la administración aduanera aplicará el criterio o norma técnica previamente determinado, por lo que no debería presentarse ninguna contingencia por incumplimiento de alguna obligación aduanera. Esto es muy importante para el caso de tributos, pues su omisión genera no solo el pago de una multa sino también el doble de los tributos no pagados más los intereses correspondientes.

A raíz de la vigencia del acuerdo comercial con Estados Unidos, se han implementado las siguientes resoluciones anticipadas:

1. Clasificación arancelaria: que determina la subpartida arancelaria de la mercancía para efectos de la declaración aduanera y determinación del derecho arancelario a pagar, de ser el caso.
2. Aplicación de criterios de valoración: que determina los criterios y el método de valoración aduanera que debe aplicarse para la valoración aduanera de una mercancía; su aplicación asegura al importador la correcta determinación de la base imponible para el pago del derecho arancelario.
3. Aplicación de devoluciones, suspensiones u otras exoneraciones de aranceles aduaneros: que determinan si los insumos importados que serán incorporados o consumidos en la producción del bien a exportar, otorgarían el derecho al beneficio de restitución simplificado de derechos arancelarios; si las mercancías a su ingreso al país cumplirían con los requisitos y condiciones para acogerse al régimen de Admisión Temporal para Reexportación en el mismo Estado; si conforme a las normas específicas, la importación de las mercancías cumplirían con los requisitos y condiciones para acogerse a los beneficios exoneratorios contemplados en la legislación nacional y; si las mercancías que habiendo sido destinadas al régimen de exportación temporal para perfeccionamiento pasivo, cumplirían con los requisitos y condiciones para ser reimportadas libres del pago de derechos arancelarios en el marco del acuerdo comercial correspondiente.
4. Aplicación de cuotas: que determina si la mercancía puede ser elegible para asignarle una porción de la cantidad de contingente arancelario establecido en el acuerdo comercial. Hay que considerar que esta resolución anticipada no asegura el otorgamiento de la porción del contingente, lo que se hace al momento de la importación; pero permitirá al importador saber si la importación de su mercancía puede obtener una porción de la cuota asignada para la aplicación del trato preferencial. 
5. Origen y marcado de origen: son resoluciones que, en el primer caso, determinan si la mercancía califica como originaria y, en el segundo caso, si se cumplen con las reglas de marcado del país de origen, de acuerdo a lo que dispone el correspondiente acuerdo comercial. El origen de la mercancía es fundamental para poder gozar de la preferencia arancelaria negociada en el acuerdo comercial, por lo que tiene un impacto tributario.

Todas estas resoluciones anticipadas tienen su marco normativo definido y procedimientos desarrollados, pero por algún motivo no son utilizadas por los importadores. Quizás es una herramienta insuficientemente difundida, o el plazo de 150 días para la emisión de la resolución sea una limitante, pues el comercio internacional es expeditivo, pero el importador, en especial recurrente en un mismo tipo de mercancías, debería hacer un análisis costo-beneficio (respecto de los tributos involucrados, la magnitud de la sanción y su récord como importador) para definir el uso de una resolución anticipada.

Potenciando el Programa de Operador Económico Autorizado

En los dos primeros meses del presente año se dictaron dos normas legales que tienen el fin evidente de potenciar el Programa de Operador Económico Autorizado (OEA), dentro del objetivo que tiene la SUNAT de profundizar en las medidas de facilitación del comercio exterior.

La primera norma es la Resolución de Intendencia Nacional N° 01-2018-SUNAT/310000, publicada el 24.01.2018, y cuyo objetivo es ampliar el Programa OEA a las Empresas de Servicio de Entrega Rápida (couriers), por lo que, desde el día siguiente de publicada la norma, dichos operadores de comercio exterior pueden solicitar su certificación como OEA, cumpliendo con los requisitos generales y particulares que establece el Programa OEA.

De esta forma, se amplía el espectro de operadores de comercio exterior facultados a solicitar su certificación como OEA, siendo ahora estos: exportadores, importadores, agentes de aduana, almacenes aduaneros y empresas de servicio de entrega rápida (ESER). El requisito específico que deben cumplir las ESER para poder certificar como OEA es haber numerado declaraciones simplificadas de envíos de entrega rápida de importación y exportación por un total de US$ 5 000 000 en conjunto, en los cuatro años calendarios concluidos anteriores a la presentación de la solicitud.
Claramente, este requisito apunta a certificar ESER cuyo alto movimiento de declaraciones simplificadas de envíos de entrega rápida permiten presumir que cumplen con los requisitos de seguridad y tienen mayor necesidad de una disminución en el tiempo de despacho de sus declaraciones, pues el servicio de entrega rápida se caracteriza por entregar el envío al cliente en tiempo oportuno dentro del más breve plazo posible.

Los beneficios que obtendrán las ESER certificadas son: la atención preferente en consultas técnicas en materia aduanera, tramitación de expedientes de reclamación y de devolución de derechos, durante contingencias o eventualidades de cierre de puertos y/o aeropuertos; asignación de un sectorista para orientación y asistencia especializada en procedimientos OEA; disminución del nivel de reconocimiento físico y documentario de las declaraciones simplificadas de envíos de entrega rápida; y renovación de la garantía para operar por un monto de US$ 20 000. Estos dos últimos beneficios entendemos que son los más interesantes para los ESER, pues disminuyen directamente costos y tiempos de su servicio.

La segunda norma es el Decreto Supremo N° 018-2018-EF publicado el 06.02.2018, por el cual se deroga el régimen de importador frecuente y se dictan medidas de facilitación. Como se sabe, el importador frecuente es aquél que, previa calificación por la SUNAT en función del cumplimiento de ciertos requisitos, accede al beneficio de que sus declaraciones de importación para el consumo, admisión temporal para reexportación en el mismo estado y admisión temporal para perfeccionamiento activo, seleccionadas a reconocimiento físico (canal rojo) o documentario (canal naranja) no serán objeto de control del valor en el despacho.

Este Decreto Supremo deroga el régimen de importador frecuente a partir del 01.07.2019, y establece un periodo transitorio para los importadores frecuentes calificados a la fecha, por el cual:
1. Si han presentado su solicitud para certificar como OEA hasta el 31.12.2018, podrán presentar garantías globales nominales para sus declaraciones de importación para el consumo, admisión temporal para reexportación en el mismo estado y admisión temporal para perfeccionamiento activo tramitadas bajo la modalidad de despacho anticipado; y,
2. Entre el 01.03.2018 y 30.06.2019, se aplicará el beneficio del control diferido del valor solo a las declaraciones aduaneras antes señaladas que se tramiten bajo la modalidad de despacho anticipado; si la declaración es asignada a canal rojo, el reconocimiento físico se realizará en el punto de llegada.

Así, el Decreto Supremo tiene dos objetivos evidentes. Primero, incentivar a los importadores a certificar como OEA, con lo cual se amplían los beneficios que obtienen como importador frecuente. Este régimen es un limitante para el crecimiento del OEA importador porque la mayoría de importadores prefiere mantener los beneficios del control diferido del valor (que disminuye tiempos y costos - por la garantía que debe constituirse para disponer de la mercancía antes de que se resuelva la duda razonabe) y de menor asignación de canal de control, que obtener los otros beneficios del OEA. Con la desaparición del régimen, el importador solo tendrá dos opciones: ser un operador no OEA, con lo cual no obtiene ningún tratamiento diferenciado, o ser un OEA y gozar de los beneficios del programa, dentro de los cuales se tiene la disminución del canal rojo y naranja de sus declaraciones. Frente a estas alternativas, es claro por cual deberían inclinarse los importadores frecuentes que puedan cumplir con los requisitos para certificar como OEA; más aun cuando la norma otorga un tiempo suficiente para poder cumplir con los requisitos y presentar la solicitud de certificación.

El segundo objetivo del Decreto Supremo apunta a aumentar el uso de la modalidad de despacho anticipado, que desde su modificación regulatoria con la actual Ley General de Aduanas (vigente desde el 2010) ha tenido poca acogida y un crecimiento lento, a pesar de algunas modificaciones normativas que se han dado para hacerlo más atractivo. Esta situación sigue siendo un reto para la SUNAT, pues desde un inicio apostó por el anticipado como la modalidad principal de despacho para disminuir sensiblemente los tiempos de despacho. Nuevamente, los importadores frecuentes no ven la necesidad de utilizar el despacho anticipado porque, para aquellos a los que el tiempo de despacho es un factor importante, la mayor asignación del canal verde y el control diferido del valor de sus declaraciones, hace que los tiempos de despacho se aproximen bastante, sino igualan, a los tiempos del anticipado.

Tendremos que esperar a ver los resultados del impacto del Decreto Supremo sobre el despacho anticipado para validar su eficacia en el logro de este objetivo; mientras tanto el importador tiene una buena oportunidad para gozar de beneficios aduaneros y ser considerado un operador (socio) confiable de la aduana peruana, con el reconocimiento internacional que significa dicha certificación.