El despacho anticipado permite
numerar una declaración aduanera de mercancías (DAM) antes del arribo de la
mercancía al país. Esta modalidad de despacho no es nueva, pues ya en la Ley
General de Aduanas aprobada por el Decreto Legislativo N° 809 se legislaba
sobre el Sistema Anticipado de Despacho Aduanero (artículo 45°), solo que con
el carácter de excepcional y sujeto en un principio al comportamiento de
cumplimiento normativo del importador; pues la regla general era la numeración
de la DAM una vez ingresada la mercancía al país. Desde aquél entonces hasta
ahora, el uso de esta modalidad de despacho ha variado considerablemente,
pasando a ser la modalidad de despacho privilegiada por la administración
aduanera.
A tono con la experiencia
internacional, los estándares internacionales, las obligaciones de los acuerdos
comerciales, la eficiencia de la administración aduanera y la propia exigencia
competitiva para los operadores de comercio exterior; así como debido la
presencia de problemas logísticos en las operaciones de comercio exterior, que
implican sobrecostos a las operaciones de importación, el despacho anticipado
en el país pasó a convertirse de una modalidad excepcional a una normal, con la
intención de que la gran mayoría de despachos de importación se tramite bajo
esta modalidad. El cambio de paradigma, como suele suceder con todo gran cambio
de costumbre, debió ser gradual y evidentemente adecuándolo a la realidad de
las operaciones aduaneras y de los operadores de comercio exterior del país,
pues era evidente que ya no podía haber marcha atrás en su implementación
generalizada.
El último capítulo en esta trama
de implementación del despacho anticipado se da con la promulgación del Decreto
Legislativo N° 1433 (setiembre de 2018, en adelante el decreto legislativo)
que, entre otros, modifica los artículos 130° y 131° de la Ley General de
Aduanas (Decreto Legislativo N° 1053, en adelante la LGA). Así, en cuanto al
artículo 130°, el decreto legislativo modifica el plazo de destinación de la
mercancía (numeración de la DAM), siendo ahora desde antes del arribo de la
mercancía hasta 15 días calendario siguientes al término de la descarga. Originalmente, con la LGA se estableció a la
numeración anticipada como la regla general (dentro de los 15 días calendario
anteriores al arribo del medio de transporte), y a la numeración posterior como
excepción (dentro de los 30 días calendario siguientes al término del
embarque). Posteriormente, el Decreto Legislativo N° 1235 estableció plazos
diferenciados por modalidad de despacho, siendo de hasta 30 días calendario
antes del arribo del medio de transporte para el anticipado, y de 15 días
calendario siguientes al término de la descarga para el denominado despacho
diferido.
Como puede apreciarse, las
modificaciones en los plazos de la destinación aduanera de mercancías en estos
11 años siempre han tenido como objetivo privilegiar el uso del despacho
anticipado, fluctuando entre ser la opción regular (en contraposición a la
excepcionalidad del despacho posterior) a ser una opción con un mayor plazo de
destinación para incentivar al propio importador a que elija esta opción, no
solo por un tema de costos operativos sino también por un tema de facilitación
aduanera. Pero la realidad demostró que, no obstante las intenciones de la
administración aduanera, los importadores seguían utilizando mayormente el
despacho diferido. De acuerdo con la SUNAT, las DAM con modalidad anticipada al
2017 representaron el 36.60% del total de DAM numeradas, siendo en el 2012 el
22.65%. Si bien esto representa un incremento de 62% en un período de 5 años,
en términos absolutos solo representa un poco más de la tercera parte del total
de DAM numeradas, lo que refleja un uso más que modesto. Si a esto le sumamos
que muchas veces el importador no podía cumplir con el plazo de arribo de la
mercancía para el despacho anticipado (por factores independientes a su
voluntad), debiendo solicitar el cambio de modalidad al despacho diferido, los
resultados se muestran poco alentadores.
Respecto al artículo 131°, el
decreto legislativo introdujo otro cambio quizás mucho más importante y de
mayor impacto que el anterior, anunciando en su segundo párrafo la aplicación
obligatoria del despacho anticipado a más tardar el 31.12.2019, debiendo
regular el reglamento las excepciones a esta obligatoriedad. Con el Decreto
Legislativo N° 1235, la obligatoriedad no tenía fecha cierta ni era total, pues
previamente debía existir un informe sobre su conveniencia y un decreto supremo
que establezca la gradualidad de la obligatoriedad del despacho anticipado.
Las recientes modificaciones al
reglamento de la Ley General de Aduanas, aprobadas por Decreto Supremo N°
367-2019-EF, han precisado las disposiciones del artículo 131° de la ley. Así,
se incorpora el artículo 62A al reglamento, en el que se establece que el
despacho anticipado es obligatorio para la importación para el consumo y
opcional en los demás regímenes aduaneros y en los regímenes aduaneros
especiales salvo que sus normas específicas no lo permitan. En cuanto a las
excepciones, se establecen ocho supuestos para casos específicos en los que no
es posible aplicar este tipo de despacho por la propia operatividad del
despacho, el tipo de mercancía o la naturaleza del régimen aduanero; y un
supuesto que es “cuando lo determine la administración aduanera”, lo que si
bien a primera vista permite una flexibilidad de la obligatoriedad, su
aplicación genera algunas dudas: ¿es arbitraria o deberá existir alguna
justificación?, ¿estará sujeta a requisitos y condiciones?, ¿será ejercida en
forma general o caso por caso?.
Con la obligatoriedad del
despacho anticipado se busca generalizar los beneficios de esta modalidad que
se resumen en una reducción de costos y tiempos para el importador, al poder
disponer de su mercancía en un menor tiempo desde que arriba al país y eliminar
la intervención de intermediarios – y sus costos – en la cadena logística. La
SUNAT estima que, al haber más DAM anticipadas, se reducirá el tiempo de
despacho de las mercancías en un 50%; se agilizaría el movimiento de
contenedores descongestionando las zonas primarias y reduciendo los costos
asociados a su uso; y se reducirían los costos y tiempos del uso de documentos
físicos, pues la administración aduanera contará con información electrónica
anticipada.
Pensamos que pocos pueden dudar
de los beneficios del despacho anticipado, en especial los importadores, pero
la pregunta es ¿están todos ellos preparados para su uso obligatorio?, lo que
lleva a otra pregunta: ¿por qué no se utiliza más esta modalidad de despacho?
Para responder la primera
pregunta, se debe tener presente que para el uso del despacho anticipado el
importador debe conocer la información del documento de transporte, disponible
cuando se embarca la mercancía, por lo que desde ese momento, y conociendo ya
la demás información pues está en su poder, puede numerar anticipadamente la
DAM – salvo las excepciones por la naturaleza de la mercancía, las
restricciones a la mercancía, uso de contingentes arancelarios, entre otros. Tomando
en cuenta los plazos de travesía de las naves en la vía marítima y el plazo
para la destinación aduanera, nos parece que los importadores si pueden estar
preparados en el aspecto documentario.
La respuesta a la segunda
pregunta quizás tengo mucho que ver con la modificación introducida por el
Decreto Legislativo N° 1235, estableciendo que en el despacho anticipado las
mercancías debían arribar en un plazo no superior a 30 días calendario a partir
del día siguiente de la fecha de numeración de la DAM y que, vencido dicho
plazo, se debía utilizar el despacho diferido. En muchos casos, el importador,
por causas ajenas a su voluntad, se veía imposibilitado de poder cumplir con
este el plazo perentorio, quedando obligado a cambiar la modalidad de despacho
a diferido, perdiendo los beneficios del anticipado. Con la eliminación de este
plazo de arribo de las mercancías dispuesto por el decreto legislativo,
desaparece esta limitante que en realidad perjudicaba el uso del anticipado,
pues el importador que se encontró con este problema seguramente ya no utilizaría
el despacho anticipado nuevamente.
